paradoxe Effekte von Regulierung oder: Wer Risiko wegzaubern will, den wird es dreifach holen
Das Jahr 2010 ist in Europa von den Staatsfinanzkrisen Griechenland und Irland dominiert; die ursprüngliche Krise des Finanzsystems 2007/8, in deren Verlauf die Transaktionen zwischen den Banken vollständig zum Erliegen kamen, zahlreiche Banken in Europa ohne staatliche Rettung kollabiert wären, geriet darüber fast schon in Vergessenheit. Dabei sind noch so viele Fragen offen – wie konnte eine lokale Kreditkrise zu einer so flächendeckenden Krise des Bankensystems führen? Wie konnten irische Banken Bilanzen in Größe des Bruttoinlandsprodukts erzeugen? Die Banken selbst halten sich mit Erklärungen diskret zurück; die einstmals konservativen Wirtschaftstheoretiker wurden in der Krise allesamt eifrige Verfechter staatlicher Hilfen. Nur die Ultraliberalen gewinnen Aufwind, für sie liegt der Fehler ja sowieso immer schon in der Geldschöpfung, die ungezügelte Liquiditätspolitik der Zentralbanken sorge ständig für Blasen und Verwerfungen; für diese Ökonomen liegt die Lösung, wie sowieso immer schon, entweder in einer „gedeckten“ Währung, also einem neuen Goldstandard, oder, noch besser, gleich einer Privatisierung des Geldes, also dass jede Bank ihr eigenes Geld führe und die mündigen Bürger selbst entscheiden, welches sie verwenden. Die Linken wiederum sehen die Ursache der Krise in „unregulierten Finanzmärkten“ und „Spekulation“, der mit mehr und strengerer Regulierung zu begegnen sei. Entsprechend wird aktuell die Reform des bestehenden globalen Bankenregulierungssystems, die „Basler Abkommen“ diskutiert: „Basel III“ soll strenger als die Vorgänger sein und den Banken höhere Eigenkapitalquoten vorschreiben.
Da die Frage der Regulierung der Banken so zentral ist, lohnt es doch, sich damit zu befassen, was denn nun in Basel III konkret besser werden soll – denn niemand kann anzweifeln, dass Basel II versagt hat, das Risiko der Banken zu kontrollieren. Es ist ja eine wirklich absurde Pointe der Geschichte, dass die erste englische Bank, die Basel II implementierte dann auch gleich die erste war, die kollabierte: Northern Rock.
Die OECD hat vor kurzem eine bemerkenswerte Studie zu den Basler Abkommen veröffentlicht. Bemerkenswert ist sie, weil die Autoren die Grundkonzeption von Basel II, die auch in Basel III beibehalten wird, für eine folgenschwere Fehlkonstruktion halten. Zur Erklärung:
Basel II regelt das Verhältnis von Eigenmittel der Banken zu ihren Ausleihungen; Eigenmittel hat nichts mit „Einlagen“, also dem Geld auf Konten und Sparbüchern zu tun, wie in der Diskussion manchmal irrtümlich behauptet wird, sondern meint im wesentlich das Eigenkapital der Banken; die Quote daran zu bemessen und nicht an den Einlagen ist sinnvoll, weil die Bank ja nur über ihr Eigenkapital tatsächlich verfügen und Verluste ausgleichen kann. Eigenmittel sind deutlich niedriger als Einlagen, im österreichischen Durchschnitt etwa ein Fünftel.
Banken können in unserer Geldordnung Geld schöpfen, d.h. Kredite vergeben ohne das Geld davor durch Einlagen eingenommen zu haben; die Zentralbanken legen dafür nur Bedingungen fest, in wesentlichen die Eigenmittelquote und die Mindestreserven, die sie bei der Zentralbank hinterlegen müssen.
Das Kernstück von Basel II war es, das Risiko unterschiedlicher Ausleihungen unterschiedlich zu gewichten und damit die Eigenmittelquote unterschiedlich festzulegen. Ein Kredit an ein Wirtschaftsunternehmen wird – vereinfacht – mit 100 gewichtet und benötigt daher 8% Eigenmittel, ein Hypothekarkredit wird mit 35 gewichtet, eine Ausleihung an eine andere Bank nur mit 20, an europäische Staaten mit 0. Je niedriger die Gewichtung, desto weniger Eigenmittel benötigt die Bank – oder, anders gesagt, desto höher kann die Bank ihre Eigenmittel hebeln: mit 100 Euro kann die Bank entweder 1250,- an Unternehmen verleihen oder 3570 Hypothekarkredite vergeben oder 6250 an andere Banken.
Laut den Autoren der Studie hat diese unterschiedliche Gewichtung zusammen mit dem gleichzeitigen Aufkommen von „Kreditversicherungen“ (Credit Default Swaps) zu einem neuen Geschäftsmodell geführt, nämlich der Umwandlung von hoch bewerteten Unternehmenskrediten in niedrig bewertete Geschäfte mit anderen Banken – eine Art „Risikokonversionsarbitrage“. Das funktionierte so:
Eine Bank hält einen Unternehmenskredit, den sie mit 8% Eigenmitteln unterlegen müsste. Stattdessen schließt sie mit einer anderen Bank einen Credit-Default-Swap (CDS) ab – damit entfällt die Eigenmittelanforderung für den ursprünglichen Kredit und sie muss nur noch den CDS unterlegen, und, da sie nun ein Geschäft mit einer Bank tätigt, auch nur mit 20% von 8%, also 1,6% des ursprünglichen Kreditbetrags. Die andere Bank jedoch schließt eine Kreditversicherung mit einem Versicherungsunternehmen ab, das nicht dem Basel-Abkommen unterliegt und muss nur noch das Marktrisiko des CDS mit Eigenmittel unterlegen, was vielleicht 0,3% kostet. Gemeinsam haben die beiden Banken also das Eigenmittelerfordernis auf rund 2% gedrückt. Es ist daher nachvollziehbar, dass die Autoren der OECD-Studie folgern:
“The Basel risk weighting approach has allowed banks to expand their leverage almost without limit for all practical purposes.”
Das Problem daran ist, dass das ursprüngliche Risiko völlig unverändert geblieben ist; da es den Banken jedoch trickreich gelungen ist, aus einem – lt. Basel-Abkommen – riskanten ein unriskantes Geschäft zu machen, halten sie weniger Eigenkapital und glauben vermutlich schlussendlich selbst, dass es kein Risiko mehr gibt. Tatsächlich besteht das Risiko jetzt jedoch gleich an 3 Stellen: wenn, wie in der Finanzkrise 2007/8, der letzte in der Reihe zahlungsunfähig oder illiquide wird, wird das Problem jeweils an den vorherigen unvermindert weitergereicht: die zweite Bank hat plötzlich keine Kreditversicherung mehr und muss den CDS wieder voll unterlegen; wenn sie zahlungsunfähig wird, hat die erste Bank plötzlich auch keinen Geschäftspartner mehr und muss auch das volle Risiko unterlegen – auch wenn der ursprüngliche Kredit bislang gar keine Probleme bereitet hat. So entsteht aus einer bloßen Unsicherheit ein Kollaps.
Die Autoren der Studie argumentieren, dass gerade weil Banken so streng reguliert sind, der Glaube herrschte, dass sie auch risikoarm sind. Auch Hedge-Fonds hebeln ihr verfügbares Kapital, da sie jedoch als unreguliert und daher riskant gelten, ist bei ihnen ein Hebel von ca. 5 üblich. Banken hingegen operieren mit Hebeln um die 50 – und hier sind europäische Banken deutlich risikofreudiger als US-amerikanische.
Wie so häufig in den Finanzmärkten führt gerade der Versuch, das Risiko zu beseitigen, dazu, dass es schlagend wird. Daher ist auch der Vorwurf mancher Linken, „Spekulanten“ hätten die Krise ausgelöst, nicht nur falsch, sondern verkehrt: Spekulation bedeutet das bewusste Eingehen von Risken; die Banken haben die Krise jedoch nicht mit riskanten Geschäften ausgelöst, sondern mit – im Ergebnis – naiven Versuchen, das Risiko zum Verschwinden zu bringen. Die Forderung, die Spekulation einzudämmen, würde, wenn sie erfüllt würde, also genau jenem Verhalten Vorschub leisten, das die Krise ausgelöst hat.
Ebenso ist die Kritik an „unregulierten Finanzmärkten“ verkehrt: das Problem war, dass sie falsch reguliert wurden. Wenn Basel III die grundlegenden Fehler von Basel II nicht beseitigt, sondern nur die geforderten Eigenmittel hinaufschraubt, kann der Effekt genau das Gegenteil sein: Banken werden noch mehr hebeln, noch mehr „Risikokonversion“ betreiben, um mit höheren Eigenmittelquoten trotzdem die gleichen Renditen zu erwirtschaften.
Die Chancen auf eine Aufarbeitung von Regulierungsfehlern sind jedoch gering: die Banken schweigen weiter diskret, die Aufsichtsbehörden und die Bank for International Settlements, die die Basler Abkommen schreibt, haben wenig Interesse an Selbstkritik – und die Politik… Es wäre wohl die Aufgabe einer linken Politik, die Verfehlungen in Finanzmärkten und ihrer Aufsicht zu analysieren; solange die Linken, wenn sie über Finanzmärkte nachdenken, sich nicht von dem Mythos „unregulierter“ Finanzmärkte und dem hehren Glauben, dass das Heil in mehr Regulierung läge, emanzipieren können, werden sie weiterhin nichts bewirken. Die Regulierung von Banken operiert grundsätzlich in einem Widerspruch: einerseits müssen Banken besonders reguliert werden, weil sie so zentral für das Funktionieren des Wirtschaftssystems sind; andererseits erzeugt eine komplexe Regulierung auf beiden Seiten – sowohl den Beaufsichtigten als auch den Beaufsichtigern – eine bürokratische und juristerei-lastige Struktur, die gerade nicht fähig ist, die besondere Sensibilität aufzubringen, um Finanzinstitute durch Krisen zu navigieren.
Die Autoren der Studie verweisen anlässlich der Starrheit des Basler Systems darauf, dass es prozyklisch wirkt: in der Hochkonjunktur steigen die Werte der Anlagen und das Risiko erscheint kleiner, bei fallenden Preisen höher. Um dies auszugleichen wurde ein Ermessungsspielraum der Aufsichtsbehörden festgelegt mit der expliziten Aufgabenstellung, „vorausschauend“ gegenzusteuern. Das ist offenkundig und wenig überraschend nicht gelungen: wie sollen relativ schlecht ausgestattete Behörden jene unwägbaren künftigen Risken erkennen, die Bankmanager nicht sehen? Und vor allem: wie sollen juristisch ausgebildete Beamte die Zukunft der Finanzmärkte einschätzen? Der englische Wirtschaftshistoriker Niall Ferguson hat daher bezüglich der Forderung nach strengerer Regulierung der Finanzmärkte gemeint:
“The real lesson of history is that regulation alone is not the key to financial stability. Indeed, over-complicated regulation can be the disease it purports to cure, by encouraging a culture of box-ticking „compliance“ rather than individual moral judgment. The question that gets asked in highly regulated markets is not: „Are we doing the right thing?“ but „Can we get away with this?“”
“The right thing” sollte jedoch keine moralische Kategorie sein, sondern eine wirtschaftliche und politische. Strenge Regulierung muss nicht komplexe Regulierung sein; die Förderung von Verantwortlichkeit ist effizienter als hundertseitige Gesetzestexte. Doch in der Aufblähung bürokratischer Apparate können Aufsichtsbehörden und Banken seltsame Allianzen schmieden. Umfassende und detaillierte Regulierung des Risikos nutzt beiden Institutionen: die einen sonnen sich in der Steigerung der eigenen Bedeutung, die anderen können Verantwortung an die Behörde delegieren. Mehr und detaillierte Kontrolle ist nicht bessere Kontrolle und hohe Regulierungsdichte macht noch lange keinen mächtigen Staat, der für mehr Gerechtigkeit und Ausgleich sorgt.
Basel III wird das Risiko im Finanzsystem nicht mindern, sondern es vielleicht, wie einige Autoren meinen, paradoxerweise sogar noch erhöhen. Die Forderung nach schlicht „mehr“ Regulierung statt besserer Regulierung wird genau jene bürokratische Struktur der Verantwortungslosigkeit fördern, die sie bekämpfen will.
Politisch ist eine kritische Auseinandersetzung mit den bestehenden Instrumenten der Finanzmarktregulierung und ihren Behörden überfällig – gerade in Europa, gerade in Österreich. Das Ergebnis sollte die Stärkung der Verantwortlichkeit sein – nicht als moralische, sondern als existentielle Kategorie. Der österreichische Staat beging den Fehler, ohne Nachfragen jedes Finanzinstitut zu retten. Damit wurden nicht nur unbekannte Risken eingegangen, es wurde vor allem die Botschaft an die Märkte gesendet, dass auch in Zukunft Banken vom Staat gerettet werden. Ein Fondsmanger einer großen Versicherung hat das anschaulich formuliert: er kaufe keine österreichischen Staatsanleihen mehr in seine Fonds, sondern jene der Erste Bank, weil das seien ja quasi besser verzinste Staatsanleihen. Wenn sich solche Haltungen im Markt festgesetzt haben, müsste der Staat jetzt klar stellen, dass in Zukunft keine Bank mehr gerettet wird. Statt im Ergebnis fragwürdige Bankenabgaben einzufordern, wäre eine Änderung des Insolvenzrechts billiger und effizienter, argumentiert eine kürzlich erschienene Studie. Damit könnte eine rasche und vor allem steuermittelfreie Restrukturierung und Weiterführung von Banken auch gegen den Willen von Vorstand und Eigentümern ermöglicht werden. Die Autoren sehen den Vorteil einer solchen Lösung vor allem in der Disziplinierung der Marktteilnehmer – wenn klar ist, dass Forderungen in der Insolvenz gekürzt werden können, werden die Marktteilnehmer vorsichtiger bei der Kreditvergabe – d.h. der Fondsmanager der Versicherung muss entweder genauer prüfen, wie solide die Bank tatsächlich ist oder, wenn ihm das zu mühsam ist, die Konsequenzen dafür tragen – bzw. seine Fonds. Und wenn die Verantwortung im Markt belassen wird, profitiert der Staat:
„Der öffentliche Sektor würde dadurch auf zweifache Weise entlastet: Es sinkt der Druck zu immer aufwendigeren und komplizierteren Regulierungen im Bankenbereich. Ein solcher Rahmen sorgt aber auch dafür, dass die Verhandlungsmacht des öffentlichen Sektors in einer zukünftigen Krise wesentlich größer ist als dies in der Vergangenheit der Fall war.“
Und die individuelle Haftung von Bankvorständen soll ausgeweitet werden. Dass Manager, die Banken in den Ruin führen, danach ohne Vermögenseinbussen weiterwirken können – und auch noch mit Unterstützung von ArbeitnehmerInnenorganisationen ihre Abfindungen einklagen können – ist widersinnig. Die Einschätzung und Bändigung von Risiko ist die zentrale Aufgabe der Vorstände einer Bank; diese an ein Regelwerk und eine Aufsichtsbehörde zu delegieren, überfordert letztere und ermuntert erstere dazu, sich als Beamte ohne persönliche Verantwortung zu begreifen: wer sich an die Gesetze hält, dem kann nichts passieren. Eine Kultur der Verantwortlichkeit ist gerade für Banken essentiell und kann durch Gesetze gefördert werden. Diese doppelte existentielle Unterlegung von Verantwortung würde mehr bewirken als detailreiche Regulierung.
Und schließlich sollten auch die privaten Marktteilnehmer verstärkt in die Verantwortung genommen werden – die unbeschränkte Garantie von Spareinlagen ist kontraproduktiv. Vertrauen ist die zentrale Kategorie in der Beziehung von Banken zu ihren Kunden; derzeit wird dieses fast ausschließlich durch die expliziten und impliziten staatlichen Garantien hergestellt: Es wäre den Banken aber zumutbar, einen Teil dieser Marketing-arbeit selbst zu übernehmen, indem sie ihren Kunden erklären, warum sie nicht riskant operieren, warum in ihrer Bilanz keine „giftigen“ Verschränkungen mit anderen Banken liegen. Warum sind bei österreichischen Banken die „Forderungen an Kreditinstitute“ und „Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten“ genauso hoch wie die Kredite an bzw. die Einlagen von Kunden? Was für Geschäfte sind das genau und ist die Eigenmittelquote dafür nur regulatorisch oder auch wirklich, also ökonomisch, sinnvoll und ausreichend?
notes:
1) THINKING BEYOND BASEL III: NECESSARY SOLUTIONS FOR CAPITAL AND LIQUIDITY. Adrian Blundell-Wignall and Paul Atkinson; OECD Journal: Financial Market Trends; Volume 2010 – Issue 1; © OECD 2010; Pre-publication
2) Blundell-Wignall, Atkinson, op.cit, S. 13
3) Blundell-Wignall, Atkinson Op.cit, S.7
4) Niall Ferguson blog: 09/10/2010 To do ‚God’s work‘, Bankers need Morals: http://www.niallferguson.com/site/FERG/Templates/ArticleItem.aspx?pageid=234
5) Pablo Triana, Flawed Basel III could boost toxic leverage; Financial Times: October 31 2010 http://www.ft.com/cms/s/0/781a0864-e387-11df-8ad3-00144feabdc0.html#ixzz162gGKWdR
6) Die Autoren diskutieren verschiedene Modelle der Bankenrettung und deren jeweiligen Kosten für den Staat. Schlussendlich erscheint ihnen ein spezielles Bankeninsolvenzrecht nach Schweizer Vorbild die größte disziplinierende Wirkung zu haben. Helmut Elsinger, Martin Summer Bankenrekapitalisierung und -restrukturierung: eine ökonomische Analyse verschiedener Optionen. GELDPOLITIK & WIRTSCHAFT Q1/10, pp 92-104.
7) OeNB, Bilanzpositionen der Kreditinstitute, 2007 bis Q2-2010; http://www.oenb.at/isaweb/report.do?lang=DE&report=3.3.1